cile@rc.msu.ru

Экспертное заключение

О нескольких проектах Федерального Конституционного закона "О Конституционном Собрании", последовательно представленных в Государственную Думу ее депутатами и другими лицами

В.А. Кикоть,
член Независимого
экспертно-правового Совета,
профессор Московской Государственной
Юридической Академии

1. Введение Общие соображения о Конституции, Конституционном Собрании, и Конституционном референдуме.

Внесение существенных изменений в действующую Конституцию Российской Федерации вплоть до ее полного пересмотра становится предметом все более активной дискуссии, причем выдвигаются иногда явно взаимоисключающие идеи. Речь идет, в частности:

о превращении существующей полупрезидентской - полупарламентской республики в РФ то в чисто парламентскую, то во вполне президентскую республику;
об укреплении, уточнении и расширении конституционных прав и свобод граждан РФ или об их существенном ограничении и сужении их перечня;
о сокращении числа субъектов РФ, укрупнении их размеров, унификации их статусов, расширении или ограничении компетенции их органов власти и т.п.;
о включении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти;
о закреплении в Конституции России принципов военной, судебной и ряда иных реформ, понимаемых нередко по-разному;
о включении в Конституцию России прямых предписаний о содержании и порядке исполнения государственного бюджета РФ;
о включении в Конституцию России положений о союзном государстве России и Белоруссии, органы которого осуществляли бы государственную власть и в России, чего действующие основы Конституционного строя (ст.11, а также ст.79) не допускают, и мн. др.
Признавая необходимым обеспечить как стабильность, так и развитие

конституционного строя и широкое использование с этой целью существующих конституционных способов разрешения возникающих проблем этого рода (толкование Конституции РФ Конституционным Судом; принятие конституционных законов; внесение поправок в главы 3-8 Конституции и т.д.), нельзя не заметить, что многие существенные предложения о конституционных поправках затрагивают содержание глав 1, 2 и 9 Конституции России. Их судьба зависит от Конституционного Собрания, а принятие Федерального Конституционного закона о нем становится все более актуальной задачей.

Правда, в декабре 2000 года Президент РФ В.В. Путин высказался в пользу сдержанного отношения к существенной перекройке текста Конституции РФ, потенциал которой далеко не исчерпан, и прежде всего это относится в ее главам 1, 2 и 9. Тем не менее вопрос о внесении поправок в эти главы уже поставлен, по крайней мере, теоретически и может вставать вновь и вновь. В любом случае предусмотренный Конституцией РФ конституционный закон о Конституционном Собрании должен быть создан.

Рассматриваемые законопроекты Федерального Конституционного закона (далее - ФКЗ) по этому же вопросу, которые отчасти уже приходилось рассматривать, нередко только на словах исходят из признанной всеми политическими партиями, почти всеми законно действующими общественными организациями, а также всеми государственными органами необходимости соблюдать действующую Конституцию РФ 1993 года, при всех ее недостатках, и вносить в нее необходимые изменения, в крайнем случае - вплоть до принятия новой Конституции, действуя в соответствии с предписаниями по данному вопросу, содержащимися в этой действующей ныне Конституции. Речь идет о тех требованиях действующей Конституции Российской Федерации, на основании которых может и - в случае необходимости - должен происходить или не происходить пересмотр положений глав 1, 2 или 9 Конституции РФ, что означает также принятие или непринятие новой Конституции России. Эти положения действующей Конституции таковы:

а) Одна из основ конституционного строя РФ, выраженная в ее статье 3-й, состоит в том, что носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ, что высшим и непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы и т.д. Отказ от этого принципа и отрицающее суверенную власть народа навязывание ему новой Конституции "сверху", со всей очевидностью было бы неконституционно и недопустимо;
Конституция РФ: статьи 1-16 б) Другая основа конституционного строя РФ, выраженная в ее статье 15 (части 1 и 2), состоит в том, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и что все органы публичной власти (т.е. государственной власти и местного самоуправления), должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы, которые не могут ей противоречить;

в) Третья основа конституционного строя, выраженная в статье 16 (часть 2) и гласящая, что никакие другие (то есть следующие за главой I Конституции РФ) положения этой Конституции не могут противоречить основам конституционного строя России, в том числе вышеназванным, относится и к ее главе 9 (Конституционные поправки и пересмотр Конституции), и, в частности, к ее статьям 134 и 135, непосредственно регулирующим отношения по пересмотру глав 1,2,9 Конституции РФ и следовательно, статус Конституционного Собрания;

г) Часть 2-я статьи 97 Конституции РФ запрещает депутату Государственной Думы быть депутатом иных представительных органов государственной власти или местного самоуправления. Это полностью относится и к Конституционному Собранию, на представительном характере которого придется кратко остановиться далее;

д) Часть 1-я статьи 135 Конституции РФ, согласно которой положения глав 1, 2 и 9 этой Конституции не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием (т.е. Государственной Думой и Советом Федерации); согласно другим конституционным положениям, содержащимся в статьях 135 и 136 (часть 2) Конституции РФ, палаты Федерального Собрания могут только вносить предложения о Конституционных поправках и пересмотре Конституции и только поддерживать предложения о пересмотре положений ее глав 1, 2 и 9.

Следовательно никакие проекты Закона о Конституционном собрании, допускающие участие Федерального Собрания, его палат, их членов и органов (председателей, комиссий и т.п.) в деятельности Конституционного Собрания по разработке официального проекта новой Конституции и в решении вопроса о его отклонении (т.е. сохранении в силе действующей Конституции), принятии или вынесении на всенародное голосование, - антиконституционны.

Тем более это относится к таким проектам, согласно которым в составе Конституционного Собрания подавляющее большинство его членов образуется из действующих и избранных по Конституции 1993 года парламентариев, одним своим участием в Конституционном Собрании и его возможным решением о ее изменении грубо нарушающим установленный ею порядок ее изменения;

е) Конституционные положения о полномочиях органов государственной власти РФ - Президента РФ (ст. ст. 80-90), Федерального Собрания РФ, т.е. Совета Федерации и Государственной Думы (ст. ст. 102-106 и др., в т.ч. ч.1 ст.135), трех высших судов РФ (ст. ст. 125-128) и др., как и статьи главы 9, также не дают этим органам полномочий принимать новую Конституцию РФ или участвовать в разработке ее проекта и его принятии;

ж) Действующая Конституция РФ довольно четко различает три вида органов и процедур публичной власти, исходя из различной юридической силы принимаемых ими актов, из возможностей их участия в процессе принятия новой Конституции России, из занятости их текущей работой, и - что особенно важно- из наличия у них специального конституционного полномочия осуществить ясно выраженную народную волю по данным особой важности вопросам - об основах конституционного строя, о правах и свободах человека и гражданина, о стабильности или развитии этой центральной части Конституции РФ:

органы, не имеющие никакого права даже на внесение предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ (суды, органы местного самоуправления, министерства и др.),
органы, избираемые или иначе образуемые также для исполнения действующей Конституции РФ, но, согласно ей, имеющие право только вносить предложения о внесении в нее изменений (полный перечень этих органов содержится в ст. 134 Конституции);
Совет Федерации и Государственная Дума РФ, имеющие право не только вносить любые такие предложения, но и поддерживать 60 % голосов всего состава каждой из этих палат предложения о внесении изменений в главы 1, 2 и 9 Конституции РФ, принятие которых возможно только путем разработки и принятия новой Конституции РФ; но они (т.е., согласно ч.1 ст. 135 Конституции, - Федеральное Собрание РФ) не имеют права ни на разработку проекта новой Конституции России, ни - тем более - на ее принятие; они должны заниматься своей работой в соответствии с действующей Конституцией, ибо избраны только для этого;
другие специальные органы и процедуры, в которых в силу Конституции только и может производиться разработка официального проекта новой Конституции РФ и приниматься решение о подтверждении неизменности действующей Конституции или о принятии новой Конституции РФ. Речь идет о Конституционном Собрании, избираемом только с этой целью, и - по его решению - о всенародном голосовании (референдуме) по данному вопросу, которое может быть проведено по решению Конституционного Собрания. Из особо важной и специальной задачи этого органа, этих его выборов и этого референдума, по-видимому, должны вытекать и соответствующие ей особенности проведения этих выборов, референдума, состава организации и порядка работы Конституционного Собрания.
Это конституционное различие между органами власти с их компетенцией и между процедурами их участия в принятии новой Конституции РФ выражены в ней ясно и убедительно. В Конституции РФ с ее высшей юридической силой (ч.1 ст. 15) наивысшую юридическую силу имеют положения глав 1 (так как в силу ст. 16 никакие другие положения этой Конституции не могут противоречить основам конституционного строя, т.е. главе I ее главе 1), а также ст.17 и, в особенности, ст. 18 (права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют: смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием). Хотя это предложение ст.18-й было бы, пожалуй более уместно в составе статьи 2-й Конституции РФ.

Поэтому вся Конституция РФ 1993 года с ее высшей юридической силой и в особенности с наивысшей юридической силой ее глав 1, 2 и 9, ясно выраженной путем установления особой процедуры изменения этих глав и в связи с этим принятия новой Конституции, такое обновление всей Конституции РФ, как государства демократического и правового, может быть осуществлено только путем, соответствующим требованиям ст. 3 Конституции РФ. Речь идет о высшем непосредственном выражении воли народа, как носителя суверенитета и единственного источника власти в России, то есть путем референдума и (или) свободных выборов. Ведь если на референдум, т.е. на всенародное голосование выносятся наиболее важные вопросы, для решения которых нормальная законодательная процедура признается недостаточной, то надо признать, что нет в стране, обществе и государстве вопроса более важного и сложного, чем новая Конституция. А если решение этой проблемы возлагается на специальный избираемый орган (Конституционное собрание), то на всех этапах этого избирательного процесса должны обсуждаться и решаться, именно вопросы содержания этой Конституции и о лицах, уполномочиваемых народом на их решение. Разумеется, если принимать ее юридическую силу, действие и авторитет всерьез.

В связи с этим - еще одно соображение. Конституция РФ в главе IX устанавливает порядок внесения поправок в ее основные главы (1, 2 и 9), намного более сложный, нежели порядок внесения поправок только в остальные главы (3-8) Конституции. Это различение необходимо, ибо оно имеет большое содержательное значение: основным главам, их наивысшей юридической силе должно в принципе соответствовать содержание остальных частей Конституции. Но также представляется очевидным, что новая Конституция, принимаемая в связи с изменениями в главах 1,2 и 9 ныне действующей, должна в соответствии с этими изменениями включать и изменения в содержании глав 3-8.

Прим этом ясно, что на выборах Конституционного Собрания, в ходе его работы, а также на конституционном референдуме должны рассматриваться, обсуждаться и разрешаться именно вопросы содержания новой Конституции. Такое понимание предписаний действующей Конституции, относящихся к порядку принятия новой Конституции и, в частности, к Конституционному Собранию, представляется несомненным и очевидным.

2. О неконституционности представленных официальных проектов ФКЗ КС.

Однако ряд законопроектов о Конституционном Собрании, представленных и уже обсуждавшихся ранее, проект, представленный Б.Б. Надеждиным, А.И. Лукьяновым, В.А. Крюковым, В.В. Володиным, Е.Б. Мизулиной и др., исходят, как правило из противоречащих действующей Конституции представлений и целей. Это особенно странно, так как, казалось бы, все согласны с высказываниями Президента РФ В.В. Путина о необходимости соблюдения Конституции РФ, о "диктатуре закона" и т.д.

Но, увы, в этих прежних законопроектах ясно выражено принципиальное стремление избежать непосредственного (прямого) или хотя бы косвенного (т.е. представительного) участия народа (избирателей) в процессе содержательного обсуждения и разрешения наиболее важных проблем новой Конституции, ее принятия или же сохранения и гораздо более полного и последовательного осуществления предписаний ныне действующей Конституции РФ.

Иначе говоря, речь идет о том, чтобы возложить принятие этих важнейших и, пожалуй, даже судьбоносных для России решений на такое Конституционное Собрание, в состав которого вопреки действующей Конституции входили бы не имеющие конституционного права решать вопрос о сохранении действующей или и принятии новой Конституции РФ государственные органы, их представители и высшие должностные лица РФ. Таковы некоторые государственные органы в полном составе (все Федеральное Собрание или весь Совет Федерации, Конституционный Суд и т.п.), назначенные некоторыми государственными органами группы их членов (напр. 100 человек от Государственной Думы) или иных лиц (напр. 100 граждан, назначенных Президентом РФ), отдельные высшие должностные лица РФ.

Но ни один из этих органов и ни одно из этих должностных лиц или назначенных ими граждан не имеет конституционного права на решение данной конституционной проблемы. Ни один из этих органов, ни одно из этих высших должностных лиц не избирались народом специально для официальной подготовки проекта, для принятия или отклонения новой Конституции РФ. И никто из них не избран именно и только с этой целью. Поэтому никто из них не имеет согласно действующей Конституции РФ права ни сам создавать новую Конституцию, ни тем более, передавать это право кому-то другому.

Поэтому явно неприемлемы и такие мнения, согласно которым можно допустить участие парламентариев в составе Конституционного Собрания, лишь бы они составляли не более 50% общего числа его членов. При любой процентной доле это участие было бы противоконституционно.

Столь же неконституционно и предложение, допускающее образование Конституционного Собрания путем делегирования его членов всеми ветвями власти в равном числе. Но ни одна из этих ветвей не имеет права ни в какой форме участвовать в разработке официального проекта Конституции, в его принятии или вынесении на референдум.

В связи с этим надо отметить еще два важных обстоятельства.

Во-первых, изменение действующей Конституции, включая ее замену другой Конституцией, или сохранение ныне действующей Конституции, должно производиться в том порядке, который установлен в действующей Конституции, которая пока еще не изменена, и все обязаны ее соблюдать. Желание ее изменить не дает права ее нарушать. Сначала замените "старую" Конституцию новой, и только потом будет законным соблюдение новых конституционных положений.

Во-вторых, не следует злоупотреблять тем, что Конституции и иные законы обычно не содержат общих предписаний о необходимости соблюдать правила логики или арифметики. Формально законодателям не запрещено установить, что отныне 2х2=6-ти, а не 4-м. Но правом такое формально безукоризненное, но нелепое общее предписание стать не может. 2х2=4! В любом случае. Поэтому не стоит забывать азбучных истин правовой логики, открытых и сформулированных еще юристами древнего Рима. Например: "Nemo in alium plus juris transferre potest, quam ipse habet". Никто не может передать другому больше прав, нежели сам имеет. Следовательно никакой государственный орган (коллегиальный или единоличный), не имеющий права участвовать в решении вопроса о разработке, принятии или отклонении проекта новой Конституции, не избранный именно с этой целью, не может предоставить никому другому этого права, которого не имеет сам. К тому же он не имеет и полномочия на передачу своих функций, своих обязанностей и своей ответственности другим лицам и органам, особенно в тех случаях, в которых, согласно ст.3 Конституции РФ, решать должно высшее и непосредственное выражение своей власти самим народом. Только народ путем референдума или путем выборов, специально организованных, может доверить такое решение или его подготовку Конституционному Собранию.

В противном случае мы имеем дело с ситуацией, предусмотренной в части 4 той же статьи 3 Конституции РФ (никто не может присваивать власть в РФ. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону). Подобных ситуаций лучше избегать.

Вместе с тем эти официальные проекты свидетельствуют о стремлении их авторов максимально упростить порядок принятия новой Конституции, в частности устанавливая краткие сроки для ее разработки, обсуждения, принятия, возможно, рассчитывая на ускоренное внесение и принятие какого-то заранее заготовленного проекта и не допуская реальной возможности внесения в Конституционное Собрание альтернативных проектов и предложений, что могло бы при серьезном отношении к ним потребовать гораздо большего времени для выработки Конституционным Собранием единого официального проекта Конституции, для его широкого общественного обсуждения и принятия самим Конституционным Собранием или референдумом.

3. Конституционное (Учредительное) собрание и конституционный референдум в мировом опыте.

Некоторые сторонники неконституционных путей переделки действующей Конституции, повидимому, заметили слабость своей правовой позиции и пытаются подкрепить ее с помощью более или менее неосновательных аргументов. Отметим некоторые попытки подобной аргументации:

а) Попытка обосновывать будущие изменения Конституции, а также нынешнее игнорирование ее действующих положений (как и положений иных законов) аргументами исключительно неправового, т.е. политического, экономического и т.п. характера, не считаясь с правовой аргументацией, с состоянием действующего права. Нередко многие депутаты Государственной Думы прямо призывают действовать "по понятиям", пренебрегая правом. Это средневековое варварство, чуждое цивилизованному миру, сохраненное коммунистическим правовым нигилизмом и антиобщественной криминальной средой.

Оно особенно нетерпимо, когда государственные деятели, политики, законодатели, чуждые современному цивилизованному правосознанию, считают неудобные для их интересов положения действующего права пустой, бессодержательной формальностью. Они не видят в праве основополагающего элемента современной культуры и общественного мировоззрения. Такое значение права, ставшее фундаментальным в цивилизованном мире в XVII-XVIII веках, становится все более важным и все более общепризнанным во всем мире. Не желая признавать это, Россию тянут назад - к противоправному тоталитаризму, к сталинщине и т.п. Хотя, может быть, не всегда сознавая это.

Иногда безосновательно ссылаются на "мировой опыт", который якобы "почти не знает" случаев подготовки и хотя бы предварительного принятия Конституции специально избранным Конституционным (то есть Учредительным и т.п.) Собранием и заменяет его обычным парламентом или таким Собранием, которое состоит полностью или по большей части из членов обычного парламента. Нередко говорят и о том, что мировой опыт якобы "почти не знает" практики окончательного принятия Конституции референдумом.

Но такая практика в действительности распространена гораздо шире, что подтверждено многими примерами из опыта ряда стран, имеющих богатую конституционную традицию. Она преобладает в демократическом опыте конституционного правотворчества.

В США их действующая Конституция 1787 года была принята однопалатным Конституционным конвентом и ратифицирована затем конвентами 11 штатов (из 13-ти), после чего был избран двухпалатный Конгресс.

Во Франции еще в 1789 году ее Национальное Собрание, признав своей задачей изменение общественно-политического строя и создание новой Конституции страны, провозгласило себя Учредительным собранием и после исполнения этой задачи и запрещения его членам избираться в состав будущего парламента, в 1791 году самораспустилось, замененное в качестве парламента Законодательным корпусом.

После того, как несколько иных конституций Франции в XIX веке принимались в менее демократическом или вовсе недемократическом порядке без Учредительного собрания, Франция в XX веке вернулась к идее принятия новых конституций через Учредительное собрание и (или) референдум.

В 1946 году, после освобождения от гитлеровской оккупации и восстановления независимости Франции, стала актуальной задача отмены Конституции 1875 году и ее замены новой Конституцией. Для этого на референдум было вынесено два вопроса: хотят ли французы, чтобы будущий орган народного представительства был Учредительным собранием и чтобы его функции и срок работы были ограничены принятием новой Конституции. Ответ избирателей был утвердительным.

Избранное после этого Учредительное собрание подготовило и представило проект Конституции, который 5 мая 1946 года на референдуме был отклонен. 2 июня того же года было избрано новое Учредительное собрание, подготовившее и представившее новый проект Конституции, который был принят референдумом 13 октября 1946 года. Вслед за этим Учредительное собрание было распущено, и 10 ноября 1946 года состоялись выборы парламента четвертой республики. Отчасти она действует и теперь (права и свободы человека и гражданина и др.). Французская Конституция 1958 года была принята в условиях острейшего кризиса при большом влиянии Ш. Де Голля, в котором массы видели "спасителя" Франции и ее империи. Проект выражал недоверие к некоторым демократическим институтам (всеобщему избирательному праву, парламенту и т.п.) и склонность к мощной исполнительной власти президента, во многом подобного монарху. Этот проект был подготовлен правительством де Голля, вынесен на конституционный референдум и принят почти 80% голосов 28 сентября 1958 года.

В Италии один важнейший вопрос Конституции - отмена монархии и установление республиканского строя - был решен референдумом, одновременно было избрано Учредительное собрание. В течении почти полутора лет оно подготовило и 22 декабря 1947 года приняло Конституцию Италии. Поскольку республика была создана референдумом, а состав Учредительного собрания избирался специально для разработки и принятия новой Конституции, подтверждение ее новым референдумом не понадобилось. Затем Учредительное собрание было распущено и были проведены выборы парламента.

Специальными Учредительными, Конституционными, Великим и т.п. собраниями, конгрессами и т.п. принимались Конституции Индии, Греции, Португалии, Пакистана, Таиланда и др. В большинстве случаев эти органы, приняв Конституцию, распускались и затем - на основе новой Конституции проводились выборы в парламент.

Иногда бывало и так, что специальное собрание, приняв Конституцию, не распускалось, преобразовывалось в обычной парламент.

В этом смысле опыт Болгарии, где Конституции 1947, 1971 и ныне действующая Конституция 1991 года тоже принимались специальным Великим, а не простым Народным собранием и где впредь даже отдельные наиболее важные положения Конституции могут быть изменены только Великим народным собранием, вовсе не является каким-то редким исключением, как об этом иногда говорят.

Своеобразен, хотя отчасти аналогичен итальянскому, был путь конституционного развития Испании, приведший к принятию Конституции 1978 года. Его особенность - решение ряда основных вопросов будущей Конституции до начала ее разработки. Еще при диктатуре Ф. Франко был принят ряд фундаментальных законов, предопределивших будущий переход функций главы государства к нынешнему королю Хуану Карлосу и предусматривавших возможность референдума, результаты которого утверждались бы парламентом, еще не имевшим демократического характера.

После смерти диктатора и вступления на престол Хуана Карлоса I было сформировано согласно старым законам правительство, значительно демократизированное по своему составу. Оно подготовило проект нового фундаментального Закона о политической реформе, который, согласно старым фундаментальным законам, был вынесен на референдум, принят им и затем утвержден парламентом. Этот Закон о политической реформе 1977 года урегулировал ряд вопросов перехода к демократическому конституционному строю (создание двухпалатного парламента как единственного органа законодательной власти; всеобщее и прямое избирательное право при тайном голосовании; участие парламента в процессе конституционной реформы проведение ее народным референдумом; признание неприкосновенности фундаментальных прав человека; признание необходимости демократической избирательной системы и пропорционального представительства).

Затем появились и реально вошли в действие правовые предписания о свободе собраний, объединений, профсоюзов, праве на забастовку и мн. др., а королевским указом - законом от 18 марта 1977 года была урегулирована новая процедура выборов парламента, состоявшихся 15 июня 1977 года. Это были первые демократические выборы после февраля 1936 года.

Новый парламент сохранил право инициативы в конституционной реформе за собой, отказав в ней правительству.

Таким образом множество важнейших положений будущей Конституции Испании были выработаны, признаны и введены в действие до того, как началась работа над ее текстом, а затем - и процедура ее принятия.

По-видимому, эта высокая степень подготовленности новой Конституции (обусловленная мощным давлением внутрииспанских и международных демократических сил) обусловила отказ от идеи Учредительного Собрания, но не от референдума. Разработка новой Конституции была признана одной из приоритетных задач нового парламента. Комиссия конституционных проблем и публичных свобод, образованная Конгрессом депутатов (нижней палатой Парламента) сформировала группу из семи высококвалифицированных ученых юристов, которые подготовили предварительный проект Конституции. Одобренный этой Комиссией и нижней палатой, он был в том же порядке рассмотрен и одобрен верхней палатой (Сенатом). Затем последовало согласование разногласий двух палат в их смешанной комиссии. Согласованный проект был одобрен обеими палатами Парламента вынесен на референдум, утвержден им 6 декабря 1978 года, санкционирован Королем и официально опубликован 29 декабря 1978 года.

Нетрудно увеличить количество примеров использования конституционного референдума в разных странах.

Нельзя не упомянуть и российский опыт: и всенародно избранное в 1917 году для определения нового общественно - политического, государственного и правового строя Учредительное Собрание, разогнанное большевиками, и конституционный референдум 1993 года.

Весь этот опыт, мировой и, в частности, - российский убедительно обосновывает целесообразность и правомерность использования этих двух демократических конституционно-правовых институтов - всенародно избранного и обладающего специальной конституционной компетенцией Конституционного (т.е. в переводе на русский язык Учредительного) Собрания и конституционного всенародного голосования (т.е. референдума) в процессе создания новой Конституции РФ.

Тем более, что всемирный процесс неуклонной демократизации многих обществ и государств требует, чтобы Конституции, обладающие высшей юридической силой, принимались бы в конечном счете носителем высшей власти в стране - ее народом или по крайней мере, особым органом, специально на это - и, главным образом, на это - уполномоченным -непосредственно народом и все чаще создаваемым специально с этой целью, что влияет и на его состав по численности, компетентности и т.д.

Необходимо отметить в связи с этим, что не имеют никакого основания иногда высказываемые с разных сторон мнения, что Конституционное (Учредительное) Собрание, будучи органом учредительной власти, якобы не является и не может быть ни представительным, ни законодательным органом. Это ошибка.

Оно является законодательным органом, так как должно подготовить и принять Конституцию, которая является высшим, основным и т.п. законом. Но законодательная власть этого органа ограничена: он не может заниматься созданием "подконституционных", обычных, текущих законов, хотя через новую Конституцию (только!) он влияет на содержание текущего законодательства и подзаконного нормотворчества.

Конституционное собрание несомненно является представительным органом, ибо оно в рамках своей компетенции действует по специальному поручению народа, выражает его интересы, представляет не свою, а его волю, направленную специально на создание новой Конституции. Поэтому ст.97 Конституции РФ прямо запрещает депутатам Государственной Думы быть депутатами (членами) Конституционного Собрания. Это запрещение должно быть применено и к членам Совета Федерации: обе палаты Федерального Собрания РФ (являющегося согласно части 1 ст.99 Конституции РФ постоянно действующим органом) заняты текущим законодательством, а члены Совета Федерации еще и работой в субъектах РФ; их работа несовместима с членством в Конституционном Собрании.

Учредительная власть Конституционного Собрания вовсе не исключает его чрезвычайного, специально конституционного законодательного и представительного характера.

4. О предварительном проекте ФКЗ "О Конституционном Собрании", разработанном С.А. Ковалевым и Л. Левинсоном.

Важнейшим достоинством этого законопроекта является то, что он правильно исходит из того, что Конституционное Собрание должно быть отдельным от всех иных существующих органов власти специальным органом, имеющим одну единственную задачу - разработку официального проекта новой Конституции, решение вопроса о его отклонении (и сохранении прежней Конституции) или о его принятии самим Конституционным Собранием либо о предварительном одобрении этого проекта Конституционным Собранием и вынесении им этого проекта на окончательное принятие или отклонение всенародным голосованием (т.е. референдумом).
Проект полностью отклоняет идею участия любых других органов власти в составе и в работе Конституционного Собрания.

Все действующие конституционные органы государственной власти продолжают свою нормальную работу. Она не прекращается и не приостанавливается.

Именно такое решение этих проблем соответствует положениям действующей Конституции о Конституционных поправках и о ее пересмотре.

По своему объему законопроект С.А. Ковалева и Л. Левинсона охватывает и в значительной степени правильно разрешает все или почти все законодательные вопросы созыва, выборов и статуса членов, организации и Конституционного Собрания, его работы, его решений и т.д.
Поэтому этот проект ФКЗ "О Конституционном Собрании" - единственный из имеющихся, не содержащий принципиальных противоречий действующей Конституции РФ. Поэтому он заслуживает дальнейшей работы над ним.

Вместе с тем, этот проект вызывает ряд более или менее существенных замечаний и возражений: предложенное число членов КС (450 чел), равное числу депутатов Государственной Думы (зачем?); недостаточно продуманы и согласованы сроки работы КС; проект перегружен подробностями правил избирательного процесса в КС, совпадающими с правилами выборов в Государственную Думу (Б.А. Страшун это одобряет, я - нет, т.к. в данном ФКЗ можно было бы сослаться на эти правила, урегулировав только особенности выборов в КС; это относится и к ряду других вопросов); лучше устранить упоминания о трудовых коллективах (ст.13, 20, 21, 25 и др. как об участниках избирательного процесса, т.к. эти коллективы политическими не могут быть однородны) недостаточно учтена специфика задач КС (необходимого более высокой квалификации кандидатов и, может быть, также избирателей; содержание избирательной агитации должны составлять те или иные решения конституционных проблем на соответствующем уровне обобщенности и конкретности и т.п.); недостаточная четкость и стройность структуры проекта (например главы VI и VIII по существу об одном и том же - о процедуре работы КС, но они почему-то разделены гл.VII об обеспечении деятельности КС, и др.)
Но этот проект благодаря превосходству, его исходных данных правовых позиций мог бы быть доработан, сокращен, в ряде отношений - дополнен, конкретизирован и лечь в основу вполне соответствующего требованиям Конституции РФ будущего ФКЗ о КС.

Однако этот проект, представленный его авторами только в одну из фракций Государственной Думы ("Яблоко"), несмотря на все его достоинства, не был поддержан и представлен этой фракцией на рассмотрение Думе.
Но, поскольку работа над проектом ФКЗ о КС должна быть продолжена, и он должен быть принят, т.к. этого требует действующая Конституция, то именно ее и его идеи и идеи этого проекта должны быть положены в основу будущего нового официального проекта такого ФКЗ.